대전광역시

1. 사건개요

청구인은 대전시 00구 00동 000번지(이하 ‘이 사건 토지’라 함) 국유지 내에 무단으로 비닐하우스를 설치하고 전답으로 사용하여 국유재산을 훼손한 사실이 확인되어 피청구인으로부터 국유재산 무단점유에 대한 원상회복 명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 함)을 받았다.

2. 관계법령

국유재산법 제7조, 제30조 및 제74조

행정절차법 제4조, 제5조, 제21조, 제27조, 제27조의2

행정절차법 시행령 제13조

3. 인정사실

청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서와 답변서 등 소명자료의 각 기재내용에 따르면, 다음의 사실을 인정할 수 있다.

가. 청구인은 대전 00구 00동 000번지 국유지 내에 무단으로 비닐하우스를 설치하고, 전답으로 사용하여 국유재산을 훼손한 사실이 인정된다.

나. 피청구인은 2019. 2. 8. 청구인에 대하여 1차 원상회복명령을 하였다.

다. 청구인은 피청구인의 원상회복명령이 행정절차법에 위반한 것임을 이유로 이의제기를 하였고, 이에 피청구인은 2019. 2. 13. 청구인에게 처분사전통지를 하였으며, 2019. 3. 6. 청구인이 제출한 의견에 대한 회신을 하였다.

라. 피청구인은 2019. 3. 4. 청구인에게 1차 원상회복명령을 재통지하였고, 청구인의 원상회복 미이행에 대하여 2019. 3. 19. 2차 원상회복명령을 통지하였다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 근거법령

1) 국유재산에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 국유재산의 적정한 보호와 효율적인 관리‧처분을 목적으로 한 국유재산법 제7조 제1항에는 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 정하면서, 같은 법 제30조는 중앙관서의 장은 1. 공용‧공공용‧기업용 재산의 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위, 2. 보존용 재산의 경우 보존목적 수행에 필요한 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있음을 정하고 있다.

또한 법 제74조는 정당한 사유 없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 경우에 중앙관서의 장 등은 「행정대집행법」을 준용하여 철거하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있음을 규정하고 있다.

2) 행정절차법 제4조 제1항에 행정청은 직무를 수행할 때 신의에 따라 성실히 하여야 함을, 제2항에는 행정청은 법령 등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 됨을 정하고 있으며, 법 제5조에 따르면 행정청이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확하여야 하며, 행정작용의 근거가 되는 법령 등의 내용이 명확하지 아니한 경우 상대방은 해당 행정청에 그 해석을 요청할 수 있고, 이 경우 해당 행정청은 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다.

3) 같은 법 제21조 제1항은 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 1. 처분의 제목, 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 5. 의견제출기관의 명칭과 주소, 6. 의견제출기한, 7. 그 밖에 필요한 사항의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 제4항은 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 2. 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우, 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있고, 제5항은 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다.

이러한 위임에 따른 같은 법 시행령 제13조는 법 제21조 제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우로 1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우, 2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우, 3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우, 4. 법령 또는 자치법규(이하 “법령 등”이라 함)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우, 5. 법령 등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령 등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당하는 경우로 한다고 규정하고 있다.

4) 같은 법 제27조 제1항에는 당사자 등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있고, 제2항에는 당사자 등이 제1항에 따라 의견제출을 하는 경우 그 주장을 입증하기 위한 증거자료 등을 첨부할 수 있으며, 법 제27조의2에는 행정청은 처분을 할 때에 당사자 등의 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다.

나. 당사자 주장 요지

1) 청구인의 주장

청구인은 이 사건 처분 전인 2019. 2. 8.경 피청구인이 국유재산법 제74조에 의거 이 사건 처분과 같은 국유재산 무단점유에 따른 원상회복 통지(이하 ‘1차 원상회복명령’라 함)를 함에 있어 행정절차법 제21조에 따른 사전통지, 의견진술기회를 부여하지 않았고(갑 제1호증), 청구인의 무단점유 근거로 지적도, 항공사진, 현장사진만 첨부하여 무단점유 사실을 인정할 수 없어 위법하며(갑 제2호증), 이후 2019. 3. 4.경 진행된 국유재산 무단점유에 따른 원상회복 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 함)의 경우도 청구인의 이 사건 토지 무단점유 근거를 제시함에 있어 지적경계측량을 통한 명확한 근거를 제시함이 없이 1차 원상회복명령과 동일한 항공사진, 현장사진만 첨부하였고(갑 제7호증), 청구인이 진술한 의견도 반영하지 않아 위법하다(갑 제8호증).

2) 피청구인의 주장

청구인의 주장에 대하여 피청구인은 1차 원상회복명령에 대한 사전통지, 의견진술의 기회를 부여하지 않은 것은 청구인이 이 사건 토지를 무단 점유하여 국유재산법을 위반한 사실이 항공사진, 지적도 등에 비추어 명백하므로 행정절차법 시행령 제13조 제4호에 따라 “법령 또는 자치법규에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분하려는 경우로 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우”에 해당하여 사전통지 생략사유에 해당하는 것이고, 2019. 2. 13.경 청구인에 대하여 이 사건 처분에 대한 사전통지, 의견제출의 기회를 부여하였으며(갑 제3호증 및 을 제2호증), 이후 피청구인은 절차에 따라 이 사건 처분을 하였고, 이후에도 청구인이 이행하지 않아 2차에 걸쳐 처분을 반복 통지하였다(을 제4호증).

또한 청구인의 이 사건 토지에 대한 무단점유 사실은 이 사건 토지에 대한 항공사진, 현장사진, 지적도 등에 비추어 명백한 사실이고, 이에 더하여 2019. 4. 1.경 지적현황측량을 실시한 결과 청구인의 이 사건 토지에 대한 무단점유 사실이 명백하게 확인되었으므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법하고, 나아가 청구인이 지적하는 행정절차법 제4조(신의성실 및 신뢰보호) 및 제5조(투명성) 위반은 존재하지 않는다.

다. 이 사건 처분에 대한 판단

1) 절차적 위법 및 부당성에 대하여

가) 행정절차법 제21조 제4항은 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(제1호), 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우(제2호),해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우(제3호)에 사전처분의 사전통지를 하지 않을 수 있다고 규정하고, 같은 조 제5항에 따르면 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정하도록 되어 있고, 같은 제6항은 위 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자 등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알리되, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다고 규정하고 있다.

나) 그런데 1차 원상회복 명령은 청구인이 이 사건 토지를 무단 점유한 사실이 명백하다는 것을 전제로 하나, 이는 행정절차법 제21조 제4항 각호에서 정한 사전 통지 예외 사유에 해당하지도 않을 뿐만 아니라 가사 사전통지 예외 사유에 해당한다고 하더라도 행정절차법 제21조 제6항에 따라 당사자 등에게 그 사유를 알렸어야 하나, 피청구인은 그와 같은 사실을 알리지 않았다. 그렇다면 1차 원상회복 명령을 함에 있어 행정절차법 제21조 제1항에 따란 적법한 사전통지 및 의견진술의 기회를 부여하지 않은 위법이 존재한다.

다만, 피청구인은 2019. 2. 13.경 청구인에 대하여 이 사건 토지 무단점유로 인한 국유재산법 제74조를 위반하였음을 이유로 이 사건 처분에 대한 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였고, 이후 청구인은 피청구인에게 이 사건 처분에 대한 의견을 진술하였다(갑 제4호증).

그렇다면, 청구인이 주장하는 1차 원상회복 명령에는 행정절차법 제21조 위반이 존재하나, 이후 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 행정절차법 제21조를 준수하여 피청구인에게 이 사건 처분에 대한 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여한 것으로 보이므로, 이 사건 처분의 위법은 치유되었거나 위법이 존재한다고 보기 어렵다.

2) 실질적 위법 및 부당성에 대하여

가) 청구인은 이 사건 토지에 대한 무단점유 사정에 대하여 자신이 상속받은 대전 00구 00동 000번지 토지로 알고 점유 사용한 것이고, 피청구인이 주장하는 무단 점유사실이 없으며, 피청구인에 이 사건 처분에 이르기 위하여는 적어도 경계측량을 통해 청구인의 무단점유사실에 대한 명확한 근거를 제시하여야 함에도 경계측량이 아닌 단순한 항공사진, 지적도, 현장사진 나아가 현황측량만으로는 무단점유 사실을 확인하기 어렵다고 할 것임에도 이를 근거로 청구인의 국유재산 무단점유를 인정한 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

나) 먼저 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 첨부한 항공사진, 지적도, 현장사진을 보면 청구인이 인접한 이 사건 토지 위에 비닐하우스 등을 설치하고 점유하고 있는 것으로 보이고, 이를 근거로 피청구인은 청구인에 대하여 이 사건 토지 무단점유 사실을 인정한 것으로 보인다.

그런데 청구인은 이와 같은 무단점유 사실에 대하여 자신이 상속받은 토지의 일부로 알고 수 십 년을 점유하여 왔던 것이므로 피청구인이 제시한 근거로는 무단점유를 인정하기 어렵다며 다투고 있어, 이에 피청구인은 지적현황측량을 통해 청구인의 이 사건 토지에 대한 무단점유현황을 확인해 주기까지 하였다(을 제6호증).

한편, 지적현황측량은 토지, 지상구조물 또는 지형지물이 점유하는 위치 현황이나 면적을 지적도 및 임야도에 등록된 경계와 대비하여 도면상에 표시하기 위한 측량, 건축물 준공, 점유면적 확인, 구조물 위치 확인 시 주로 실시하는 것으로 피청구인이 실시한 지적현황측량 결과 내용에 따르면 청구인이 이 사건 토지 위에 비닐하우스 설치 사용 및 밭으로 사용 중인 사실이 확인되며(을 제6호증), 피청구인의 무단점유 사실을 확정하기 위하여 경계복원 또는 경계확인을 위한 경계측량이 필요한 것으로 보이지 않는다,

그렇다면, 피청구인이 청구인의 이 사건 토지 무단 점유 사실을 인정함에 있어 위법한 판단을 한 것으로 보이지는 않는다.

다) 나아가 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 자신들이 이 사건 토지 무단 점유 사실을 특정하기 위하여 경계측량을 할 것을 의견제출하였음에도 불구하고 피청구인이 이 사건 처분 직후에 청구인의 의견진술에 대하여 회신한 것은 절차적 위법이라고 주장하나, 이는 청구인이 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 경계측량을 하지 않아 위법하다는 주장으로 보이고, 앞서 이미 살펴 본 바와 같이 그와 같은 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다.

한편, 행정절차법 제27조의2에 따르면, 당사자 등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다고 규정하고 있는데, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 무단점유 사실에 대한 근거로 제시한 항공사진과 지적도, 현장사진 등으로 피청구인의 이 사건 토지 점유 사실을 특정한 것으로 보이고, 청구인이 의견으로 제출한 경계측량은 하지 않았지만, 피청구인은 청구인의 이 사건 토지에 대한 무단점유 사실을 확인하기 위하여 지적현황측량까지 한 사실이 있고, 특별히 경계측량을 실시하여야 할 사정도 없었다. 그렇다면. 피청구인이 청구인이 제출한 의견이 상당한 이유가 있음에도 이를 인정하지 않았거나 이를 반영하지 않았다고 보기도 어렵다. 더욱이 피청구인이 지적현황측량까지 한 사정에 비추어 보면 피청구인이 당사자 제출의 의견을 최대한 반영하기 위하여 노력한 것으로 보인다.

사정이 이와 같다면, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 신의성실에 반하거나 내용이 불투명한 처분을 하였다고 보기 어렵다.

요컨대, 청구인이 주장하는 피청구인이 이 사건 처분 과정에서 저지른 절차의 위법은 존재하지 않거나 치유된 것으로 보이고, 피청구인이 청구인의 이 사건 토지에 대한 무단점유 사실을 확인함에 있어 근거로 제시한 항공사진, 현장사진, 지적도가 불분명한 근거로 보이지 않으며, 이에 더하여 청구인의 무단점유 사실에 대하여 지적현황측량결과로 확인까지 하였다. 그렇다면 피청구인이 청구인의 이 사건 토지에 대한 무단점유 사실을 인정함에 있어 청구인이 주장하는 위법 및 부당함은 존재한다고 보기 어렵다.

5. 결 론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.