대전광역시

원고, 피항소인 김__ (57____-1______)
대전 동구 __동 ___ **마을 ___동 ___호

피고, 항소인 대전광역시장

제 1 심 판 결 대전지방법원 2013. 4. 17. 선고 2012구합5017 판결

변 론 종 결 2013. 12. 19.

판 결 선 고 2014. 1. 9

주 문

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

3. 제1심 판결 주문 제1항은 당심에서의 청구의 감축에 의하여 다음과 같이 변경되었다.

가. 피고가 2012. 10. 11. 원고에 대하여 한 정보부분공개결정처분 중 ① 대전광역시내 76개 택시업체 중 ##교통 합자회사를 제외한 75개 업체의 2009. 1.부터 2012. 7.까지의, ##교통 합자회사의 2011. 1.부터 2012. 7.까지의 각 업체별(상호 명시)ㆍ월별(또는 분기별) 부가가치세 경감분 전체 정산내역(개인별 지급총액, 복지후생비, 노조연맹 복지기금액 또는 상급단체 복지기금액, 개인별 수령자 명단ㆍ수령액ㆍ수령일자ㆍ서명), ② 위 76개 택시업체의 2009년 1/4분기부터 2012년 2/4분기까지 부가가치세납부(환급)세액, 택시경감세액을 각 비공개결정한 처분을 취소한다.

나. 피고가 2012. 11. 9. 원고에 대하여 한 정보부분공개결정처분 중 대전광역시 내 76개 택시업체(그 중 원고에게 해당하는 부분은 제외)의 2009. 1.부터 2012. 9.까지 월별 유류보조금 지급내역서, 유가보조금액 부분을 각 비공개결정한 처분을 취소한다.

청구취지 및 항소취지

1. 청구취지
주문 제3항과 같다(원고는 당심에서 청구취지를 감축하였다).

2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 모두 기각한다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 원고는 1998. 4. 10. ##교통 합자회사(이하 ‘##교통’이라 한다)에 입사하여 택시기사로 근무하다가 2010. 11. 11. 해고된 뒤, 택시노동자권리찾기연대 등의 시민단체에서 활동하고 있다.

나. 원고의 부가가치세경감분 관련 정보공개청구 및 이에 대한 2012. 10. 11.자 부분 공개결정

⑴ 원고는 2012. 9. 27. 피고에게 다음과 같은 정보를 공개해 줄 것을 청구하였다(이하 ‘이 사건 제1청구’라 한다).

○ 2005. 1.부터 2012. 7.까지 대전 관내 76개 택시회사의 업체별(상호명시)ㆍ월별(분기별) 부가가치세 경감분 전체 정산내역(매분기 개인별 현금지급총액, 복지후생비, 노조연맹복지기금액 또는 상급단체 복지기금액), 개인별 수령자(지급자) 명단, 수령액(지급액), 수령일자, 서명, 월별 수령자수

○ 2005년 1/4분기부터 2012년 2/4분기까지의 부가가치세 납부환급세액, 택시경감세액

⑵ 피고는 2012. 10. 11. 이 사건 제1청구에 대하여 다음과 같이 정보부분공개결정을 하였다(이하 위 결정 중 비공개결정 부분을 ‘이 사건 제1처분’이라 한다).

○ 공개부분
시에서 보관하고 있는 ##교통의 2005년 1월부터 2010년 4/4분기까지의 부가가치세 경감세액 집행내역 총괄분(분기별 또는 반기별로 작성, 현금 및 복지후생비 등 현금 지급외 집행 금액 표시), 개인별 지급내역(성명, 지급액, 서명)

○ 일부비공개사유
대전지방법원 판결(2012. 9. 5. 선고 2011구합4642): 정보공개일부거부처분 중 ##교통의 2009년 1/4분기부터 2010년 4/4분기까지의 부가가치세 경감분 정산내역 및 개인별 지급현황자료 가운데 그 부가가치세 경감분 수령자의 성명, 수령액, 수령자 서명에 대한 공개거부 부분을 취소한다.

(이하 이 사건 제1청구에 대한 비공개결정정보 중 주문 제3.가항 기재 정보만을 ‘이 사건 제1청구정보’라 한다)

다. 원고의 유가보조금 관련 정보공개청구 및 이에 대한 2012. 11. 9.자 부분공개결정

⑴ 원고는 2012. 10. 19. 피고에게 다음과 같은 정보를 공개해 줄 것을 청구하였다(이하 ‘이 사건 제2청구’라 한다).
2004년 1월부터 2012년 9월까지의 대전시 관내 76개 택시회사의 사업장별(상호명시)ㆍ월별 유가보조금 지급내역, 월별 지급자수, 차량번호, 성명, 근무일수, 유류충전현황(총주입량, 회사분, 운전자분, 단가), 유가보조금액, 서명

⑵ 피고는 2012. 11. 9. 이 사건 제2청구에 대하여 다음과 같이 정보부분공개결정을 하였다(이하 위 결정 중 비공개결정 부분을 ‘이 사건 제2처분’이라 하고, 이 사건 제1, 2처분을 통칭하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).

○ 공개부분
2004. 1.부터 2012. 9.까지 청구인이 유류비를 부담했다는 내용(##교통에서 재직당시 운행했던 차량에 대한 유가보조금 지급내역)

○ 일부비공개사유
대전시 관내 76개 택시회사의 사업장별ㆍ월별, 근로자 개인별 유가보조금 지급내역서 등은 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다)제9조 제1항 제6호 및 제7호

에 해당함 (이하 이 사건 제2청구에 대한 비공개결정정보 중 주문 제3.나항 기재 정보만을 ‘이 사건 제2청구정보’라 한다)
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 5호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론
전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

⑴ 이 사건 제1처분은 비공개사유를 명확히 밝히지 않아 행정절차법상 이유부기제도의 취지에 반하여 위법하다

. 또한 피고는 이 사건 소송에 임하여 이 사건 제1청구정보가 정보공개법 제9조 제1항 제6호, 제7호 에 해당하여 일부 정보를 비공개한 것이라고 주장하나, 원고는 택시경감세액이 그 취지에 맞게 택시운수종사자들을 위해 집행되었는지 여부를 감시하여 잘못된 관행을 바로잡고자 하는 공익목적에서 이 사건 제1청구를 하였으며, 택시경감세액의 집행내역을 공개한다고 하더라도 택시운수종사자들의 사생활의 비밀이나 택시업체의 영업상 비밀이 침해될 여지도 없으므로, 이 사건 제1처분은 정당한 처분사유를 결여하여 위법하다.

⑵ 원고는 유류보조금의 공정한 집행을 감시하고자 하는 공익목적으로 이 사건 제2청구를 하였으며, 대전광역시 관내 택시업체들에 대한 유류보조금 지급 내역이 공개된다고 하더라도 택시운수종사자들의 사생활 비밀이나 택시업체의 영업상 비밀이 침해될 여지도 없으므로, 이 사건 제2처분은 정당한 처분사유를 결여하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 관련 법리

⑴ 이유제시의무가 있는 경우 행정청은 당사자에게 처분의 근거와 이유를 제시하여야 한다( 행정절차법 제23조 제1항 본문). 행정청은 처분의 주된 법적 근거 및 사실상의 사유를 구체적으로 제시하여 처분의 상대방이 처분의 정당성ㆍ합리성을 판단할 수 있도록 해야 한다( 대전지방법원 2012. 9. 5. 선고 2011구합4642 판결 참조). 처분의 이유가 추상적으로만 제시되어 처분의 당사자가 어떠한 사유로 처분을 받았는지 알 수 없는 처분은 위법하다( 대법원 1990. 9. 11. 선고 90누1786 판결 참조). 한편 정보공개를 거부하기 위해서는 공개청구된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 그 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 정보공개법 제9조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장ㆍ입증하여야만 할 것이고, 그에 이르지 아니한 채 공개청구된 정보 전부에 대하여 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2004. 9. 23. 선고 2003두1370 판결 참조).

⑵ 정보공개법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 공공기관이 보유ㆍ관리하는 모든 정보를 원칙적 공개대상으로 하면서, 사업체인 법인 등의 사업활동에 관한 비밀의 유출을 방지하여 정당한 이익을 보호하고자 하는 취지에서, 제9조 제1항 제7호로 “법인ㆍ단체 또는 개인의 경영ㆍ영업상 비밀로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보”를 비공개대상정보로 규정하고 있다.
여기서 ‘법인 등의 경영ㆍ영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하는 것이고, 그 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되어야 하는 바, 그 정당한 이익이 있는지 여부는 정보공개법의 목적에 비추어 엄격하게 판단하여야 한다( 대법원 2010. 12. 23. 선고 2008두13101 판결 참조).

라. 이 사건 제1처분의 적법 여부

⑴ 인정 사실

㈎ 건설교통부가 2005. 4. 발표한 택시경감세액 사용지침에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.

○ 택시경감세액이 사용목적과 방법에 대한 명확한 규정 없이 운용됨에 따라 택시경감세액의 일부를 다른 목적으로 사용하는 등 일부 문제점이 노출됨. 향후 택시경감세액 편법사용 방지를 위해 사용용도를 ‘일반택시운수종사자의 처우개선 및 복지향상’으로 한정함.

○ 택시업체는 택시부가가치세 경감세액 사용의 투명성 제고를 위해 별도의 지출장부를 관리하고, 운수종사자 개개인에게 현금으로 직접 지급하는 경우에는 개인별 지급금액을 고지해야 하며, 택시부가가치세 경감세액의 일부를 기본급에 포함하여 지급하는 경우 전체 지출규모 파악이 가능하도록 지출장부에 명기해야 함.

○ 사용자는 택시경감세액 사용내역을 운수종사자 대표와 공동으로 정산ㆍ확인하고, 운수종사자들이 모두 인지할 수 있도록 그 결과를 주기적으로 공지해야 하며, 운수종사자 대표와 공동으로 서명 또는 날인한 택시경감세액 사용방법, 정산처리 방안 및 분기별 사용내역을 관할관청에 제출해야 함.

㈏ 2010. 5. 14. 개정된 조세특례제한법 제106조의7에 의하면, 일반택시 운송사업자에 대해서는 부가가치세 납부세액의 100분의 90을 경감(이를 부가가치세법 시행규칙에 첨부된 부가가치세 신고서에서는 ‘택시운송사업자 경감세액’이라는 항목으로 기재하고 있고, 통상 ‘택시경감세액’이라고 한다)하도록 하고 일반택시 운송사업자는 택시경감세액 전액을 부가가치세 확정신고납부기한 종료일부터 1개월 이내에 일반택시 운수종사자에게 현금으로 지급하여야 한다. 위 조항의 2010. 5. 14.자 개정 이전에는 일반택시 운송사업자가 택시경감세액을 운수종사자의 처우개선 및 복지향상에 사용하되 운수종사자 과반수의 동의가 있을 경우 현금 지급 이외의 방법으로 집행할 수도 있었다.

㈐ 피고는 2010. 10. 25. 대전광역시 택시운송사업조합 이사장, 전국택시산업노동조합 대전지역본부장, 전국민주택시노동조합연맹 대전지역본부장을 수신처로 하여‘택시경감세액의 적정 사용을 위한 자율지도’라는 제목으로 다음과 같은 공문을 통지하였다.

○ 일부 택시운송사업자들의 경우 택시경감세액 사용지침 상의 사용원칙과 절차를 지키지 아니하고 택시경감세액을 사업자가 임의로 사용하거나 콜센터 운영비용으로 사용하고, 운수종사자에게 경감세액 전액을 지급하지 않고 일부만을 지급하는 등 부당하게 사용하는 사례가 나타나고 있음.

○ 앞으로 우리 시에서는 택시경감세액의 사용과 관련한 민원발생 즉시 해당업체를 조사하여 위반사항 발견시 관계법령에 따라 강력하게 조치할 계획임을 알려드리니 택시운송사업조합 및 유관기관에서도 택시경감세액이 경감 목적에 적정하게 사용될 수 있도록 관련업체에 자율 지도하여 주시기 바람.
[인정근거] 갑 제3호증, 제14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

⑵ 판단

㈎ 살피건대, 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 이 사건 제1처분은 처분의 이유제시가 불충분하여 절차적으로 위법하다.

① 이 사건 제1처분은 비공개사유로 원고가 피고에 대하여 대전지방법원에 제기한 2011구합4642호 정보일부공개처분취소청구의 소의 판결문의 주문 일부를 제시하고 있는데, 위 판결문의 취지는 원고가 피고에게 공개 청구한 ##교통의 택시경감세액 수령자의 성명, 수령액, 수령자 서명 등의 정보를 공개하라는 것이어서 피고가 이 사건 제1청구에 포함된 일부 정보를 비공개하는 사유와 어떠한 연관이 있는 것인지 쉽사리 이해할 수가 없다.

② 피고는 이 사건 제1처분에서 위와 같이 인용목적이 모호한 판결주문 이외에는 처분의 근거법령도 전혀 제시하지 않았다가, 이 사건 소송에 임하여 비로소 이 사건 제1청구정보가 정보공개법 제9조 제1항 제6호 및 제7호에 해당하여 이 사건 제1처분이 적법하다는 취지의 주장을 하고 있다.
그런데, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다(대전지방법원 2012. 9. 5. 선고 2011구합4642 판결 참조).
이 사건의 경우 이 사건 제1청구정보가 정보공개법 제9조 제1항 제6호 및 제7호 에 해당하여 비공개한다는 사유는 처분 당시 제시된 비공개사유인 대법원 1990. 9. 11. 선고 90누1786 판결 호 사건 판결의 주문 내용과는 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않으므로 적법한 처분사유의 추가ㆍ변경으로 볼 수 없다.

㈏ 설령 이 사건 제1청구정보가 정보공개법 제9조 제1항 제6호 및 제7호 에 해당한다는 점을 이 사건 제1처분의 처분사유로 인정한다고 하더라도, 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 이 사건 제1처분 중 이 사건 제1청구정보에 관한 비공개 부분은 처분 사유가 불합리하고 공ㆍ사익비교형량을 그르친 위법한 처분에 해당한다.

① 택시업체가 택시경감세액을 부당하게 사용하는 관행이 만연하여 택시운수종사자들에게 택시경감세액 제도의 혜택이 제대로 돌아가지 않는 현실에 비추어 택시경감세액의 집행 내역을 투명하게 공개하여 부정한 관행을 근절시킬 공익적 필요성이 큰 것으로 보인다.

② 택시업체의 부가가치세 납부(환급)세액은 해당업체의 총 매출세액과 매입세액의 차액을 과세표준으로 하는 것이어서 부가가치세 납부(환급)세액만으로는 해당업체의 매출액 규모 등 매출세액과 매입세액의 개별적 항목을 이루는 경영상 정보를 파악하기 어렵고, 택시경감세액은 부가가치세 납부세액의 90%로 일률적으로 결정되므로, 택시업체의 부가가치세 납부(환급)세액이나 택시경감세액이 공개된다고 하여 해당업체의 경영상 비밀이 누설되거나 정당한 이익을 해할 우려가 있다고 보기는 어렵다.

㈐ 한편 이 법원의 대전지방국세청에 대한 사실조회 결과에 의하면, 대전지방국세청은 택시업체의 부가가치세경감세액

을 일반인에게 공개하는 것에 대하여 국세기본법 제81조의13 에 의해 공개할 수 없다고 회신하였고, 변론 전체의 취지에 비추어 피고는 이를 근거로 이 사건 제1청구정보가 정보공개법 제9조 제1항 제1호 에 해당하여 비공개대상이라는 주장도 하고 있는 것으로 보이므로 이에 관하여 살펴본다.
국세기본법 제81조의13 제1항은 ‘세무공무원은 납세자가 세법에서 정한 납세의무를 이행하기 위하여 제출한 자료나 국세의 부과징수를 위해 업무상 취득한 자료 등(이하 ‘과세정보’라 한다)을 타인에게 제공 또는 누설하거나 목적 외의 용도로 사용해서는 아니 된다’고 규정하고 있고, 정보공개법 제9조 제1항 제1호는 ‘다른 법률 등에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보는 공개하지 아니할 수 있다’고 규정하고 있다.
그런데 원고가 이 사건 제1청구에서 공개 요청한 택시경감세액 내역은 국세기본법 제81조 13 제1항에서 규정한 바와 같이 납세의무의 이행 또는 국세의 부과징수를 위한 ‘과세정보’라고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 국세기본법 제81조의13 제1항 은 세무공무원에 대한 의무를 규정한 조항이며, 국세청이 피고에게 택시경감세액정보를 제공하면서 이를 대외비로 분류ㆍ처리하지도 않은 점 등에 비추어 보면 이 사건 제1청구정보가 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 해당하여 비공개되어야 한다고 볼 수도 없다.

㈑ 나아가 피고는 이 사건 제1청구에 포함된 정보의 양이 매우 방대하여 이를 공개할 경우 피고의 업무수행에 큰 지장이 있을 것으로 예상되므로 이 사건 제1처분은 정당하다는 취지로 주장하나

, 정보공개법 제13조 제2항 은 ‘공공기관은 공개대상정보의 양이 과다하여 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본ㆍ복제물을 일정 기간별로 나누어 교부하거나 열람과 병행하여 교부할 수 있다’고 규정함으로써 공개대상정보의 양이 방대한 경우 공개의 방법을 규정하고 있으므로, 공개대상정보의 양이 방대하다는 사유는 정당한 비공개사유가 될 수 없다.

마. 이 사건 제2처분의 적법 여부

⑴ 인정사실

㈎ 유가보조금이란 2001년 에너지 세제 개편에 따라 유류에 부과되는 세금 등의 인상액에 상당한 금액의 전부 또는 일부를 보조해 주는 유류세 연동보조금을 의미하는데, 국토해양부에서는 유가보조금 거래내역의 투명화 및 행정절차의 간소화를 도모하기 위해 유류구매카드제를 도입하였고, 일반택시업체의 경우 2008. 5.부터 유류구매카드사용이 의무화되었다. 유류구매카드제도에 의하면, 택시업체가 카드협약사에 유류구매카드 발급을 신청하면 카드협약사가 관할 지방자치단체에 택시업체 정보를 의뢰하여 심사한 후 유류구매카드를 발급해주고, 택시업체에 소속된 운수종사자가 유류구매카드로 주유한 내역에 대해 택시업체가 유가보조금 상당액을 제외한 금액을 결제하며, 카드회사는 유가보조금 지급기관인 관할 지방자치단체에 유가보조금 상당액을 청구하여 지급받게 된다.

㈏ 원고의 진정에 따라 대전광역시가 2008. 1.경 ##교통의 유가보조금 집행현황을 조사한 결과 2004. 7.부터 2005. 1.까지 대전광역시에서 ##교통에 유가보조금을 지원하였음에도 ##교통이 유가보조금을 운수종사자 지원목적 외의 용도로 사용한 사실이 확인되었다.

㈐ 2011. 11. 7.경 언론에서는, 대전 택시업체들이 택시기사들에게 연료비를 지원한 것처럼 허위근로계약서를 작성하여 유가보조금을 포탈하는 행위가 만연해 있다는 보도를 하였다.

㈑ 국토해양부는 2012. 8. 14. 유가보조금 부정수급을 방지하기 위한 종합대책을 시행한다는 보도자료를 발표하였다.
[인정근거] 갑 제6 내지 8호증, 을 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

⑵ 판단

앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어, 이 사건 제2처분은 정당한 처분 사유를 결여하여 위법하다 할 것이다.

① 택시업체가 유가보조금을 운수종사자들에게 지급하지 않고 임의로 부당하게 사용하는 관행이 존재하는 것으로 보이고, 국토해양

부에서 이에 대한 문제의식으로 유류구매카드제 시행 등 유가보조금 집행의 투명성 확보를 위한 다양한 대책을 수립하기도 한 점에 비추어 유가보조금 지급내역에 대한 공익적 감시의 필요성이 큰 것으로 보인다.

② 원고는 당심에서 이 사건 제2청구 중 공개요구정보의 범위를 이 사건 제2청구정보로 축소하여 최종적으로 유류구매카드제가 시행된 2009. 1.부터 2012. 9.까지 대전 시내 76개 택시업체의 월별 유가보조금 지급 내역 및 유가보조금액의 공개만을 구하고 있는데, 위 정보에는 운송종사자의 개인정보가 전혀 포함되어 있지 않으며, 유가보조금 지급 내역이 공개된다고 하더라도 택시업체의 경영상 정당한 이익을 해할 우려가 있다고 보기도 어렵다.

바. 소결론

그러므로 이 사건 제1처분 중 이 사건 제1청구정보에 관한 비공개 부분과 이 사건 제2처분 중 이 사건 제2청구정보에 관한 비공개 부분은 위법하여 모두 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 모두 인용할 것인바, 당심에서의 청구감축에 의하여 결과적으로 이와 결론을 같이한 제1심 판결은 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다. 다만 제1심 판결의 주문 제1항은 당심에서 원고의 청구감축에 의하여 주문 제3항과 같이 변경되었으므로 주문과 같이 판결한다.