1. 사건개요

청구인은 대전 ○○구 ○○동 000-0번지 상에 건물(이하 이 사건 주택이라 함)을 소유하고 있던 자로, 청구인은 피청구인에게 대전 ○○ ○○지구 ○○구역 개발사업 이주대책 신청을 하였으나. 피청구인은 2019. 5. 13. 청구인에게 이주대책 대상자 부적격 결정을 통지하였다. 이후 청구인은 2019. 6. 13. 위 결정에 대한 이의신청을 하였고, 피청구인은 2019. 9. 24. 위 이의신청에 대한 부적격 결정(이하 이 사건 처분이라 함)을 하였다.

2. 당사자 주장

가. 청구인 주장

청구인은 이 사건 처분은 수취인 불명을 이유로 청구인에게 송달되지 않아 취소심판의 청구기간이 진행되었다고 볼 수 없고, 각종 병환 등에 따라 신청외 ○○○의 집에서 요양하는 과정에서 이 사건 주택을 완전히 관리하지 못하긴 하였지만 실거주요건을 만족하였다.

나. 피청구인 주장

1) 본안전 항변

피청구인은 이 사건 처분은 피청구인이 2019. 5. 13. 청구인에 대하여 한 이주대책 대상자 부적격 결정과 관련된 추가 회신에 해당하여 별개의 처분이라 볼 수 없고, 가사 이 사건 처분이 별개의 처분이라 하더라도 적어도 청구인이 청구외 국토교통부장관에게 질의하였던 날인 2019. 9. 30. 에는 이 사건 처분이 있었음을 알았다고 보아야 하므로 이 사건 청구는 ｢행정심판법｣ 상의 청구기간을 도과한 위법한 청구로 각하되어야 한다.

2) 가사, 본안요건에 해당된다 하더라도 청구인은 실거주하고 있던 자가 아니므로 이 사건 처분은 적법하다.

3. 관계법령

행정심판법 제2조, 제3조, 제27조

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제40조

4. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서와 답변서 등 소명자료의 각 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 청구인은 1999. 10. 5. 이 사건 주택을 매수하여 1999. 10. 25. 전입신고를 한 후, 2015. 12. 10. 세종특별자치시로 전입신고를 하였고, 청구인 명의로 TV를 등록하고 정화조 청소비용을 지불하였으며, 이 사건 주택을 주소지로 하여 주민세를 납부하였다.

나. 청구인은 2014. 3. 19. 주민등록일제정리 당시 세대명부에 서명하였고 통장이 이를 확인하였다.

다. 청구인은 대전 ○○구 ○○로에 있는 신경외과의원에서 2014. 7. 21.부터 2015. 6. 2. 까지 두통, 어지럼증, 수면장애, ○○ 스트레스 등을 이유로 진료를 받았고, 그 밖에도 2014. 5. 경부터 2019. 2. 경까지 ○○구에 위치한 이비인후과, 내과, 재활의학과, 의원과 ○구에 위치한 재활의학과, 내과, 안과, 의원 등에 진료를 목적으로 방문하였다.

라. 피청구인 소속 직원들이 2015. 1. 30. 이 사건 주택에 대해 기본 실태조사를 나간 결과 ① 청구인이 점유하는 구역에 낙엽과 쓰레기가 수북하였고 ② 이 사건 주택의 취사시설 및 보일러에 연료가 연결되어 있지 않았으며 ③ 청구인이 사용하였다고 주장하는 방과 주방에는 잡동사니와 먼지가 수북하였다. ④ 비교적 관리되었던 방1개는 경로당 용도로 사용되었다는 점 등이 확인되었다.

5. 본안 전 항변에 대하여

행정청의 행위가 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위인 행정처분에 해당하면 항고소송의 대상이 될 수 있을 것이나, 그에 해당하는지 여부는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과 그 행위의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 하고(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조), 재심사통보가 부적격통보와 결론이 같다고 하더라도, 단순히 피청구인의 업무처리의 적정 및 청구인의 편의를 위한 조치에 불과한 것이 아니라 별도의 의사결정 과정과 절차를 거쳐 이루어진 독립한 행정처분으로서 행정심판의 대상이 된다고 볼 수 있다(대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두58645 판결 참조).

공익사업을 시행하는 사업시행자가 법령상 분명한 근거규정이 없음에도 스스로 그 사업의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정하여 생활대책용지의 공급 등 이해관계인에 대한 생활대책을 수립·실시할 수 있도록 하는 내부규정을 두고 그에 따라 생활대책대상자 선정기준을 마련하여 생활대책을 수립·실시하는 경우, 이러한 생활대책 역시 ｢헌법｣ 제23조 제3항이 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”라고 규정한 데 따른 정당한 보상에 포함되는 것으로 보아야 하므로, 그와 같은 생활대책대상자 선정심사대상에 해당하는 자는 사업시행자에게 생활대책대상자 선정 여부의 확인·결정을 신청할 수 있는 권리를 가진다(대법원 2011. 10. 13. 선고 2008두17905 판결 등 참조).

그리고 ｢행정절차법｣에 의하면, 행정청에 처분을 구하는 청구인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완·변경하거나 취하할 수 있고(제17조 제8항), 관할 행정청에 의견제출을 하거나 주장을 입증하기 위한 증거자료 등을 제출할 수 있다(제27조 제1항, 제2항).

따라서 청구인이 이 사건 이주대책대상자 선정 여부의 확인·결정을 신청할 수 있는 권리자로서 그 선정 신청을 하였다면 ｢행정절차법｣이 정한 바에 따라 신청 내용을 보완·변경하거나 의견을 제출하고 증거자료 등을 제출할 기회를 부여받을 수 있었다고 할 것이다. 그런데 만약 피청구인의 2019. 5. 13.자 이주대책 대상자 부적격 결정이 각 당사자의 개별·구체적 사정은 그에 대한 이의신청을 통하여 추가로 심사하여 고려하겠다는 취지를 포함하고 있다면, 청구인은 이의신청을 통하여 비로소 생활대책대상자 선정에 관한 의견서 제출 등의 기회를 부여받게 되었고, 피청구인도 그에 따른 재심사 과정에서 당사자들이 제출한 자료 등을 함께 고려하여 별도의 의사결정 과정을 통해 이주대책대상자 선정기준의 충족 여부를 심사하여 이 사건 부적격 처분을 하였다면 이는 독립한 행정처분으로 보아야 한다. 또한 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 이의신청 결과에 대한 이의가 있는 경우에는 그 통보를 받은 날로부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 취지로 불복방법에 관한 안내사항을 기재하여 고지하였는데도 불구하고 이 사건 처분에 행정심판의 대상인 처분성이 없다고 한다면, 청구인으로서는 견해표명을 신뢰한 데 따른 이익을 침해받게 될 것이 명백하다. 따라서 이 사건 처분은 행정심판의 대상이 되는 독립된 처분에 해당한다.

또한 상대방 있는 행정처분은 특별한 규정이 없는 한 의사표시에 관한 일반 법리에 따라 상대방에게 고지되어야 효력이 발생하고(대법원 2018. 10. 25. 선고 2015두38856 판결 등 참조), 그 고지는 상대방이 양지할 수 있는 상태에 둠으로써 족하고 그 방법에는 특별히 제한이 없고 객관적으로 보아서 행정처분으로 인식할 수 있게 고지되면 된다고 할 것이나(대법원 1976. 6. 8. 선고 75누63판결 참조), 만약 상대방 있는 행정처분이 상대방에게 고지되지 아니한 경우에는 상대방이 다른 경로를 통해 행정처분의 내용을 알게 되었다 하더라도 행정처분의 효력이 발생한다고 볼 수 없다(대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두13908 판결 등 참조).

제출된 갑제5-1호증에 따르면 청구인에게 이 사건 처분문서가 어떠한 방식으로든 도달한 것은 확인할 수 있어 행정처분의 효력이 발생하였다고 볼 수 있으나, 이 사건 처분문서의 도달이 2019. 9. 30. 이전에 청구인에게 고지되었다고 추단할 만한 자료는 제출된 바 없다. 따라서 피청구인의 본안전 항변은 이유 없다.

6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령의 내용

1) ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 공익사업법이라 한다) 제78조에 따르면 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 정하고 있고, 같은 법 시행령 제40조 제5항 제2호에 따르면 해당 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자는 ① 질병으로 인한 요양, ② 징집으로 인한 입영, ③ 공무, ④ 취학, ⑤ 해당 공익사업지구 내 타인이 소유하고 있는 건축물에의 거주, ⑥ 그 밖에 위 다섯 가지 사항에 준하는 부득이한 사유가 아니라면 이주대책대상자에서 제외한다고 정하고 있다.

나. 판단

｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제78조 및 법 시행령 제40조가 규정하는 이주대책은 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도이고(대법원 2003. 7. 25. 선고 2001다57778 판결 참조), 이와 같은 이주대책의 취지에 따라 법 제78조는 공공사업 시행지구 내에 건물을 소유하고 있다가 당해 공공사업의 시행을 위하여 당해 건물을 사업시행자에게 제공함으로써 ‘생활근거를 상실하게 되는 자’만이 특례법 소정의 이주대책수립대상자가 된다고 규정하고 있으며, 법 시행령 제40조 제5항 제2호는 ‘해당 건축물에 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자’는 이주대책수립대상자에서 제외되는 것으로 규정하고있는바, 결국 건물소유자가 이주대책대상자인지와 관련해서 거주 요건을 판단함에 있어서는 실제로 건물소유자가 그 곳을 생활근거지로 삼아 거주하였는지 여부가 중요한 판단기준이 된다 할 것이다.

위와 같은 전제에서 청구인이 그 첫 번째 주장처럼 1999년경부터 2015. 12.경까지 이 사건 주택에 ‘거주’한 사실이 있는지 보면, 갑 1호증, 갑 8호증의 1, 2의 각 기재에의하면, 1999. 10. 5. 이 사건 주택을 매수하여 1999. 10. 25. 전입신고를 한 후, 2015. 12. 10. 세종특별자치시로 전입신고를 하다는 사실, 위 기간 동안 이 사건 주택을 주소지로 하여 주민세를 납부하였다는 사실, 청구인 명의로 별개의 TV를 등록하였다는 사실, 청구인 명의로 8차례에 걸쳐 정화조 청소비용을 납부하였다는 사실, 청구인은 2014. 3. 19. 주민등록일제정리 당시 세대명부에 서명하였고 통장이 이를 확인하였다는 사실, 인근 주민 12명은 청구인이 ○○동 000번지에 거주했다는 내용의 확인서를 작성해 준 사실 역시 인정된다.

그러나 한편 피청구인의 직원이 2015. 1. 30. 이 사건 주택에 현장조사를 나갔을 당시, 이 사건 주택 주변에 낙엽이 수북하고 쓰레기가 버려져 있었던 사실, 경로당으로 제공하였다는 방 만이 사용가능 했으며 청구인 자신이 거주한다고 주장한 방에는 침대가 하나 있고 각종 잡동사니가 쌓여있었으며 바닥 등엔 먼지가 자욱하여 주거목적으로 사용하기 부적합하였다는 사실, 부엌에는 말라붙은 고무장갑과 잡동사니가 발견되었고 역시 바닥 등엔 먼지가 자욱하였던 사실, 이 사건 주택의 취사시설과 난방시설은 연료가 투입되는 관이 절단되어 있는 등 사용할 수 없는 상태였던 사실, 이 사건 주택에서 소파 등 가구와 방치된 가재도구는 발견되었으나, TV는 발견되지 아니한 사실이 인정된다.

위 인정사실과 심판 전체의 취지에 비춰보면, 이 사건 주택은 조사당시의 정황상 청구인이 장기간 거주목적으로 사용하지 않은 것으로 보인다는 점, 청구인은 청구인의 차녀와 같이 거주하고 있었다는 점 등이 인정되고 위와 같은 점을 종합해 보면, 청구인이 이 사건 주택에 전입신고가 되어 있었다거나 주민등록 일제정리 당시 세대명부에 서명하였다는 점, 일부 가재도구와 짐이 이 사건 주택에서 발견되었다는 점, 청구인 명의로 별도의 TV가 등록되어있다는 점, 2014. 8.부터 2017. 11.까지 청구인 명의로 정화조 청소비용을 납부하였다는 사정만으로는 청구인이 이 사건 주택을 생활근거지로 삼아 거주했다고 인정하기 어렵고 특히 확인서의 경우 인근 주민들이 위와 같은 자세한 경위나 이 법에서 요구하는 ‘거주’의 의미를 모른 채 청구인이 거주했다는 확인서에 서명 날인한 것으로 보여 위 확인서 내용을 기초로 청구인이 이 사건 주택에서 거주하였다고 단정하기는 곤란하고 달리 신청인이 이 사건 주택에 계속 거주하였거나 달리 부득이한 사유가 있었다는 것을 인정할 증거가 없다.

7. 결 론

따라서 이상으로 본 바와 같이 청구인의 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.